加强单耗管理是遏制走私的重要手段

        摘要：加工贸易是我国对外贸易持续快速发展的主要推动力，在取得明显的经济效益和社会效益的同时，不法分子利用加工贸易渠道进行走私的手法也层出不穷，加工贸易已成为海关监管的重点、难点，改进和完善加工贸易的管理刻不容缓，本文以风险管理为基础，围绕单耗管理的重要环节，阐述如何加强对单耗的管理，以遏制利用高报单耗进行加工贸易渠道走私的趋势。

关键词：单耗风险管理 高报单耗 加工贸易 走私手段

         改革开放以来，我国加工贸易发展迅猛，2005年至2012年进出口加工贸易总值从6905.1亿美元增加到20098.4亿美元，增长了191.07%。从1996年起至今，我国的加工贸易进出始终占据着进出口总值的“半壁江山”，且有逐年增长的趋势，2005年进出口贸易总值为14221.2亿美元，2012年为38667.8亿美元，进出口加工贸易占进出口贸易总值分别为48.55%、51.98%。加工贸易已涉及我国绝大部分产业，成为我国对外贸易持续快速发展的主要推动力，并且在促进区域经济繁荣，推动利用外资， 解决社会就业，增加出口创汇、引进国外先进技术和管理经验等方面发挥着重要作用，取得了明显的经济效益和社会效益。随着全球经济一体化和科技的飞速发展， 已逐渐向优化产业结构、高科技、高附加值的方向发展，成为我国开放经济的重要组成部分。
       1978年8月，广东省珠海县香洲毛纺厂签订了第一份毛纺品来料加工协议揭开了中国加工贸易的序幕，至80年代中后期，我国加工贸易进入快速发展的阶段。国家实施“大进大出、两头在外”的发展战略，尤其是1992年邓小平同志巡讲话，极大促进了加工贸易的迅猛发展。1994年开始国家三次清理了减免税政策后，一些不再享受减免税政策的产业开始转向运用保税政策，再次促进了加工贸易的发展，并形成了全国加工贸易“漫山放养”的格局。加工贸易企业分散经营，遍地开花给海关的监管带来不少难点和盲点。虽然1998年以来打击走私的高压态势已使利用加工贸易渠道走私极大地受到遏制，但形成走私的土壤没有完全根除。各种各样利用加工贸易渠道进行走私的手法层出不穷，如何改进和完善对加工贸易的管理，已成为一个刻不容缓的课题。本文以风险管理为基础，围绕单耗管理的重要环节，阐述如何加强对单耗的管理，以遏制利用高报单耗进行加工贸易渠道走私的趋势。
    一、单耗是海关对加工贸易管理的重要依据
    单耗，通俗的说就是生产单位成品所耗用的原料数量，是确定原料与成品之间对应关系的重要指标。《中华人民共和国海关加工贸易单耗管理办法》（海关总署令第155号）第一章第三条专门给单耗下了一个定义：单耗是指加工贸易企业在正常加工条件下加工单位成品所耗用的料件量，单耗包括净耗和工艺损耗。
        海关对加工贸易管理是个较长的过程管理。从原料进口经过加工到成品出口均在海关监管之下，产品种类繁多，生产复杂且过程长，要保证保税进口的料件经加工成产成品后全部复运出口是一个十分复杂和困难的问题。制定科学合理的单耗，建立原料与成品之间的对应关系，则可使这样一个复杂和困难的管理过程简化为：进口保税料件-出口产品耗用的进口保税料件=企业库存的进口保税料件。假设企业备案的单耗标准偏高，计算出的复运出口料件虚假加大，则存在利用结余料件牟取不法利润的风险。高报单耗、高报出口成品重量、低报损耗率都会使料件产生结余，利用此类手段走私的事件也时有发生，2002年H海关稽查对广东某化学有限公司进行稽查，发现该公司高报成品单耗并将节余部分保税原料用于内销成品中，货物价值人民币4397万元，漏税约人民币980万元。
       因此，加工贸易单耗，是海关对加工贸易企业进行单耗备案、核定和核销管理的技术依据。它是海关对加工贸易管理的基础工作之一，是海关科学管理的重要依据。
二、海关加工贸易监管的现状
       单耗的核定与管理一直是海关对加工贸易管理工作中的重点和难点，贯穿于整个监管工作的全过程，但目前海关监管尚存在固有局限性，使得在加工贸易单耗管理的基础上，遵循“据实核销”的原则执行难度加大。
（一）加工贸易“漫山放养”的发展格局增加了监管难度
       长期以来，我国对开展加工贸易实行不限区域、不限企业、不限商品的宽松保税政策，这对降低企业的生产成本、扩大出口有着积极的意义。但是，宽松政策的基石是企业守法经营、自律性好、不存在追求非法利润的利益驱动。随着体制改革的不断深化，加工贸易的迅速发展和企业经营机制的变化，宽松政策中蕴藏的企业信誉风险就暴露出来。部分企业在高额利润的驱动下，利用加工贸易保税并且无贸易管制的便利，绕开我国对一般贸易进口的管制，逃避进口关税和增值税。在这种情况下，“漫山放养”的格局加大了海关对加工贸易的监管难度。加入WTO后，我国关税大幅度降低，在一定程度上减少了企业走私的动力，但是仍会有不法企业继续从事违法行为。虽然近年来采用了出口加工区、保税区等区域管理模式，但由于我国幅员广阔，不可能将所有的加工贸易企业都纳入区域化的管理，因此仍然有大量的加工贸易仍然处于“漫山放养”的局面。
（二）监管模式有所偏离重点
       按照国务院关于加强加工贸易单耗审核工作的精神以及《中华人民共和国海关法》的有关规定，海关在加工贸易单耗管理的基础上，应遵循“据实核销”的原则，这就要求海关对企业申报单耗的认定不能简单地以海关数据库中的单耗为标准进行武断判断，而应尊重贸易实际，“按实核销”。从1978年开始海关一直以《加工贸易登记手册》、进出口报关单、核销表作为监管加工贸易合同和进出口料件的主体，结合前期验厂、中期实地核查、后期下厂核销的手段加强实际监管。目前的现状是：全国从事加工贸易的企业有10余万家，海关保税业务管理人员不足5000人，若对每一家企业每笔业务均“按实核销”，则监管力量严重不足。而贸易过程中的不可预知性，导致企业很难提供确定的进出口合同；市场价格的波动，促使企业从保证利润出发作备料生产；市场需求变化，导致订单经常性变更。加工贸易合同审批备案，这种违背市场规律的做法，使得企业不得不用虚拟的合同应付海关。海关对一份缺乏真实性的合同，投入大量的精力去审批，企业花大量时间办审批手续，企业和海关所有人员都会陷于被动应付，累于单证游戏，工作效率低下。事实上，由于海关将大量的人力、物力集中在单证的行政审批上，而下厂核销、稽查（对货物是否到位，企业生产是否正常生产等）实际监管的人力却明显不足。实际监管不到位，造成加工贸易渠道走私严重，使得占监管比重越来越大的加工贸易保税货物的后续管理难以保障，“按实核销”的初衷也难以实现。
（三）单耗标准难以统一
        由于加工贸易方式由劳动密集型产业向资本和技术密集型产业转变；以服装、玩具等传统行业产品为主向以高新技术和电子产品转变；由低附加价值的简单加工装配环节向高附加值的研发、品牌、物流、营销等环节延伸。目前海关监管大多采用以合同为单元的管理模式，由企业虚拟估算数量按计划向海关申请备案，由于市场形势瞬息万变，企业实际生产难以与备案数据保持一致。服装等传统行业国际竞争激烈，根据客户需求的产品变化快，单耗标准也往往落后于加工生产实际或其规格、品种数量，高新技术和电子行业等一些特殊的产品在国内海关单耗标准里没有名录，甚至名称全无，即使已建有单耗数据库的产品，其远远不能满足海关监管的需要。
       因此，加强对单耗的核定工作，建立一个以国家行业标准或国内该行业平均水平为基础，兼顾加工生产实际的统一规范的单耗定额的控制标准就成为目前海关对加工贸易管理工作的重点。
三、加强单耗管理，遏制利用高报单耗进行加工贸易走私趋势
       由于对于企业的单耗核定工作贯穿于整个企业的生产经营过程，而不同企业不同产品的生产经营过程则各不相同，海关关员又非加工商品的专家，客观上给单耗的核定工作带来了困难，如果企业高报了单耗，又经海关批准之后，料件就合理合法地进来了。用不完的料件，企业如果擅自倒卖，就能获取一定的利润。既要满足加快合法企业进出口货物的通关速度的要求，又要遏制利用高报单耗进行加工贸易走私趋势，就必须从两个方面来抓，一是要建立单耗风险管理机制，加大打击高报单耗走私行为的力度和准确性；二是要建立动态单耗数据标准，防止存在管理漏洞而滋生执法腐败现象。
（一）合理配置人力资源，加大查处加度
      单耗的风险管理是一种信用管理，其主要目的是以尽量少的管理成本，最大限度地查处不合理申报单耗的高风险企业。海关可尝试实现加工业务集中审核的机制，突出加强实际监管，调整现有监管资源的配置，实施内外勤作业分离制度，通过简化内勤单作业、简化审核层级与手续，建立顺畅的内勤作业流程。逐步调整内外勤人员比例，从原来的7：3比例逐渐调整至3：7，将有限的人力资源从繁重的室内审批工作中解放出来，充实到室外核查一线，逐步从重单证、信息流、审批核销向重核查、实物流、过程监管过渡。通过实行风险管理制度，对存在较大风险的企业加强稽查，对多次违法或违规的企业，加大处罚力度，尽量增加企业的惩罚成本。
（二）转变海关职能，解决资源不足问题
       海关应充分认识其监管资源和能力的有限性，扩大授权社会中介组织协助对加工贸易企业实施监管的范围。传统的单打独斗和大包大揽的思维已经与现实不符，而海关的有些工作如单耗测算、查账审计、企业培训等占用了海关许多人力物力，减少了对加工贸易实际的监管资源，无法组织足够的人力物力对有疑问有隐患的问题进行研究和核查，形成监管空档，弱化了海关的监管职能。而且一些诸如企业审计等工作方面，会计师事务所完全有能力完成，因此海关应将这类程序性、事务性工作授权交由社会中介组织完成，从而进一步节省监管资源。2006年起上海等关区已经引入会计师事务所等中介机构协助海关核查的尝试已取得良好效果。
（三）尊重贸易实际，实行动态单耗管理
       对于存放于海关数据库中的单耗控制标准，我们应根据实际情况随时更新，对单耗实施动态管理，国际市场竞争日趋激烈，产品的升级换代速度加快，生命周期更短，如IT行业，其产品的生命周期平均只有2～3个月，同时，即使对于同一家企业生产同一种产品，在对其进行核销时，也应该以动态的眼光来看待企业申报的单耗，如某些高新技术和电子部件加工行业，在建厂投产初期因工人不熟悉制作工艺，操作不规范等原因，损耗比较高。但随着工人对工艺程度的提高，损耗逐步降低，由于第一次向海关申报时单耗栏内的耗比就留有余地，加上以后耗比发生了改变，企业也未向海关申报更改，差额部分被企业擅自在国内倒卖，获取非法利润。
建立科学合理的单耗标准有利于促进加工贸易企业改进工艺、技术创新，促进加工贸易产业的升级换代。目前我国加贸易企业的技术和水平参差不齐，很多企业生产中所用的设备和技术是发达国家淘汰或弃用而转移到我国的，不利于环境保护和经济的可持续发展。建立统一的单耗标准后，从技术上形成了一个行业准入“门槛”，实际单耗高于单耗标准的企业面临着要么技术升级换代，要么退出市场的选择，这样就起到了促进企业技术升级换代的作用，使我国加工贸易产品在国际市场上更有竞争力，从而促进加工贸易和行业出口。
 （四）以单耗控制标准为纽带，连接加工贸易监管各环节，构架一条环环相扣的监管协作链条，防止海关执法腐败，堵塞高报单耗的走私漏洞
       单耗控制标准在海关对加工贸易监管过程中的重要性已显而易见，在加工贸易监管各环节，以单耗控制标准为纽带，构架一条环环相扣的监管协作链条。如在加工贸易的备案登记环节，我们可以单耗控制标准作为决策辅助和参考的依据，对收取的各项单证及其单耗数据资料进行审核，判断其申报是否合理，进出口料件是否平衡；在中期核查阶段，利用数据库的预警提示功能为中期核查环节提供有价值的线索，对尚未全部履行的合同实施实地核查，核对货物的实际进出厂数量，产品的实际单耗；在后期的核销阶段，可以利用数据库强大的查询功能，通过横向比较和纵向比对，审核出口产品实际单耗与备案合同是否一致，若实际大于备案，办理相关的变更备案数据手续。
另外，海关对企业的评级不应以进出口量为主要指标，而以合法规范为重点，实行一年一评制。由于海关对不同的企业采取不同的监管措施，对于A类或AA类企业优先办理申报、查验、放行手续，不实行银行保证金制度以及一般不下厂核查；对AA类企业实行较低的查验率等特别优惠政策，如以进出口量为主要指标对企业进行评级，低查验率政策下增加了走私的风险。
四、结论
       加工贸易企业作为现阶段中国经济的主要贡献者，既需要继续采用各项优惠政策鼓励其经营行为，又需要对其进行规范管理，杜绝企业违法违规行为。海关只有不断地寻求最适合的监管方式和手段，提高企业合法经营效益，增大企业违法成本，才能实现对加工贸易的有效监管与优质服务并存，才能维护好企业的公平竞争，规范好进出口管理秩序。

参考文献：
1、海关总著加工贸易及保税监管司组 《加工贸易单耗管理研究与探索（1-3册）》中国海关出版社
2、邓福光 《中国加工贸易发展和海关监管创新》 中国海关出版社 2010年7月
3、中国海关出版社《加工贸易与保税监管：企业实务操作技巧与案例》 苏园关著2007年4月
4、郑海燕 “走私现象产生的主客观原因经济学分析”《商业经济与管理》2004年第5期
5、何力 “用海关监管的转型升级促进加工贸易的转型升级”《经济周刊》2006年第6期
6、《中华人民共和国海关法》
7、《中华人民共和国海关加工贸易单耗管理办法》（海关总署令第155号）
8、《中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法》（海关总署令第195号）
9、中国海关网
10、南宁海关网